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公路PPP項(xiàng)目財政承受能力論證實(shí)證研究
來源：未知 日期：2016-04-27 點(diǎn)擊：次
依據(jù)財政部下發(fā)的《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）的相關(guān)規(guī)定，財政承受能力論證作為PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的前置條件，與物有所值論證一起構(gòu)成PPP項(xiàng)目識別階段財政部門的核心工作。以山西某一級公路PPP項(xiàng)目財政承受能力論證工作為例進(jìn)行實(shí)證研究，通過梳理財政承受能力論證的工作流程和基本方法，對該項(xiàng)工作的主要技術(shù)問題進(jìn)行分析，以期為后續(xù)類似項(xiàng)目提供借鑒。
2015年4月，財政部印發(fā)了《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）（以下簡稱“《指引》”），該文件主要內(nèi)容包括財政承受能力論證的原則、責(zé)任識別、支出測算方法、能力評估、信息披露等。《指引》所要求的財政承受能力論證與物有所值（VFM）論證并稱為“兩個論證”，共同構(gòu)成PPP項(xiàng)目識別階段由財政部門所主導(dǎo)的核心工作，并為后續(xù)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的編制提供了重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。
就《指引》執(zhí)行半年來的情況來看，各級工程咨詢機(jī)構(gòu)在文件規(guī)定的原則和框架下開展了大量工作，但由于PPP項(xiàng)目經(jīng)營性質(zhì)（經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、非經(jīng)營性項(xiàng)目）、社會資本方投資意向、政府方承諾及各項(xiàng)配套投入的不同，造成項(xiàng)目個體差異化較強(qiáng)，對項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營期內(nèi)財政支出責(zé)任的測算方法暫未形成體系。筆者就所做的山西某一級公路項(xiàng)目財政承受能力論證工作為例，對該項(xiàng)工作的核心流程和關(guān)鍵問題進(jìn)行梳理，以期可為后續(xù)類似項(xiàng)目提供借鑒。
一、財政承受能力論證輪廓框架
（一）概念及工作流程
依據(jù)《指引》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）項(xiàng)目的各項(xiàng)財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財政管理提供依據(jù)。開展PPP項(xiàng)目財政承受能力論證，是政府履行合同義務(wù)的重要保障，有利于規(guī)范PPP項(xiàng)目財政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財政風(fēng)險，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。
《指引》要求的PPP項(xiàng)目財政承受能力論證工作流程包括責(zé)任識別、支出測算、能力評估和信息披露四個方面，具體到公路項(xiàng)目而言，應(yīng)以項(xiàng)目前期財務(wù)評價的結(jié)果為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，將社會投資方能否獲得合理利潤回報作為判定標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)PPP合作雙方“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的共同目標(biāo)。據(jù)此，對原《指引》中工作流程圖進(jìn)行細(xì)化（如下頁圖所示）。
（二）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)：融資前財務(wù)評價
融資前分析是項(xiàng)目財務(wù)評價的前提和基礎(chǔ)，即不考慮債務(wù)融資條件下進(jìn)行的財務(wù)分析，從項(xiàng)目投資總獲利能力角度，考察項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的合理性。因此，項(xiàng)目融資前財務(wù)評價的結(jié)果是判定項(xiàng)目是否屬于可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目的必要條件，也是后續(xù)確定項(xiàng)目融資方案、計(jì)算政府運(yùn)營補(bǔ)貼及配套投入出資責(zé)任的基礎(chǔ)。
項(xiàng)目融資前財務(wù)評價主要進(jìn)行盈利能力分析。項(xiàng)目財務(wù)盈利能力分析，排除了融資方案影響，分析融資前投資獲利能力，并以此作為初步投資決策與融資方案研究的基礎(chǔ)，主要包含項(xiàng)目財務(wù)內(nèi)部收益率、項(xiàng)目動態(tài)投資回收期等兩個動態(tài)指標(biāo)，以及總投資收益率一個靜態(tài)指標(biāo)。
（三）責(zé)任識別：財政支出責(zé)任的四個方面
依據(jù)《指引》的相關(guān)規(guī)定，PPP項(xiàng)目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)、配套投入等。
結(jié)合公路項(xiàng)目特點(diǎn)，財政支出責(zé)任主要表現(xiàn)為：
1.股權(quán)投資支出責(zé)任，是指在政府與社會資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任。
2.運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任，是指在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府承擔(dān)的直接付費(fèi)責(zé)任。不同付費(fèi)模式下，政府承擔(dān)的運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任不同。對于可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目，政府應(yīng)承擔(dān)部分運(yùn)營補(bǔ)貼支出責(zé)任。
3.風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任，是指項(xiàng)目實(shí)施方案中政府承擔(dān)風(fēng)險帶來的財政或有支出責(zé)任。通常由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求風(fēng)險以及因政府方原因?qū)е马?xiàng)目合同終止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財政或有支出責(zé)任。
4.配套投入支出責(zé)任，是指政府提供的項(xiàng)目配套工程等其他投入責(zé)任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項(xiàng)目配套措施、完成項(xiàng)目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補(bǔ)助、貸款貼息等。
（四）支出測算：明確政府方出資責(zé)任
在進(jìn)行政府財政支出測算時，應(yīng)綜合考慮各類支出責(zé)任的特點(diǎn)、情景和發(fā)生概率等因素，對項(xiàng)目全生命周期內(nèi)財政支出責(zé)任分別進(jìn)行考量。另外，由于《指引》對于支出測算的方法僅給出了原則性規(guī)定，“具體的衡量數(shù)值還需要根據(jù)項(xiàng)目自身情況，在實(shí)施環(huán)節(jié)由政府和出資方談判決定。”（楊志勇，2015）根據(jù)實(shí)際項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，在測算過程中往往還應(yīng)綜合運(yùn)用國家發(fā)展改革委、建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)》（第三版）以及相應(yīng)的資金時間價值等理論，對測算方法進(jìn)行合理化延伸。
1.股權(quán)投資支出測算的核心是確定項(xiàng)目融資方案，在實(shí)際計(jì)算過程中應(yīng)關(guān)注以下幾個方面：第一，應(yīng)考慮合理的資本金比例。根據(jù)國務(wù)院“關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知”（國發(fā)[2015]51號）文件的相關(guān)規(guī)定，公路項(xiàng)目最低資本金比例為項(xiàng)目固定資產(chǎn)投資總額的25%，可在此基礎(chǔ)上嘗試與銀行進(jìn)行磋商。第二，從轉(zhuǎn)變政府職能的角度出發(fā)，應(yīng)充分體現(xiàn)政府投資“四兩撥千斤”的引導(dǎo)帶動作用，更好地發(fā)揮社會資本融資、技術(shù)和管理優(yōu)勢，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。
2.運(yùn)營補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測算。對可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼期間，政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括：社會資本方承擔(dān)的年均建設(shè)成本（折算成各年度現(xiàn)值）、年度運(yùn)營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費(fèi)的數(shù)額。 3.風(fēng)險承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法和概率法進(jìn)行測算。根據(jù)財政部“關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的通知”（財金[2014]113號）文件第11條第2款描述，風(fēng)險分配的基本框架為：按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項(xiàng)目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險。原則上，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。
4.配套投入支出責(zé)任應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費(fèi)用。筆者認(rèn)為，在未進(jìn)入項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議實(shí)質(zhì)性談判之前，各類配套投入可綜合考慮為貨幣性質(zhì)的投資補(bǔ)助進(jìn)行等效計(jì)算。根據(jù)財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金[2014]156號）及《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中對“投資補(bǔ)助”的描述：在項(xiàng)目建設(shè)投資較大，無法通過使用者付費(fèi)完全覆蓋時，政府可無償提供部分項(xiàng)目建設(shè)資金，以緩解項(xiàng)目公司的前期資金壓力，降低整體融資成本。投資補(bǔ)助的目的旨在綜合考慮項(xiàng)目的實(shí)施成本、合作期限等因素前期下，使得社會投資方獲得合理的收益。
（五）能力評估：財政承受能力的評判標(biāo)準(zhǔn)
財政部門識別和測算單個項(xiàng)目的財政支出責(zé)任后，應(yīng)匯總年度全部已實(shí)施和擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目，進(jìn)行財政承受能力評估。《指引》在該部分的核心內(nèi)容主要體現(xiàn)在兩個方面：
第一，“通過論證的項(xiàng)目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項(xiàng)目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。”從PPP項(xiàng)目的實(shí)踐層面來看，地方政府履約信用不足是制約PPP項(xiàng)目推廣的主要風(fēng)險之一。將通過論證的PPP項(xiàng)目財政支出資金納入預(yù)算，對地方政府形成了硬約束，有利于打消社會資本的疑慮，從而吸引社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；另外，將PPP項(xiàng)目支出納入年度預(yù)算，還意味著其接受各級人大的監(jiān)督，從而提升了PPP項(xiàng)目運(yùn)營過程的透明度。
第二，“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。”一方面，嚴(yán)格控制將PPP項(xiàng)目形成的債務(wù)變相轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)，明確政府在PPP項(xiàng)目中的資金支出責(zé)任；另一方面，明確財政資金支出規(guī)模，可以帶動更多社會資本進(jìn)入。
綜上所述，以項(xiàng)目融資前財務(wù)評價結(jié)果作為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，通過責(zé)任識別、支出測算和能力評估完成財政承受能力論證的主要流程，最終“通過論證”且經(jīng)同級人民政府審核同意實(shí)施的PPP項(xiàng)目，各級財政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項(xiàng)目目錄，并對項(xiàng)目后續(xù)合同簽訂階段進(jìn)行審核，確保合同內(nèi)容與財政承受能力論證保持一致。另外，各級財政部門應(yīng)做好信息披露工作，通過各類媒介渠道披露當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目目錄、項(xiàng)目信息及財政支出責(zé)任情況，并在項(xiàng)目實(shí)施后跟蹤了解項(xiàng)目運(yùn)營情況，定期對外發(fā)布。
二、公路PPP項(xiàng)目實(shí)證研究
（一）項(xiàng)目概況
項(xiàng)目推薦路線方案建設(shè)里程約27.87公里，等級為公路一級，共設(shè)隧道13 925米/12座，其中特長隧道3 865米/1座，長隧道4 935米/4座，中短隧道5 125米/7座；橋梁1 652米/7座，其中大橋1 540米/5座，中橋112米/2座；涵洞30道；互通立交2座；收費(fèi)站1處。項(xiàng)目工可批復(fù)投資估算總額為29.31億元，平均每公路公里造價10 516.82萬元。
（二）融資前財務(wù)評價
1.評價基本參數(shù)。（1）計(jì)算期。項(xiàng)目計(jì)算期包含建設(shè)期和運(yùn)營期兩部分。本項(xiàng)目考慮2019年正式建成通車；依據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的相關(guān)規(guī)定，特許經(jīng)營期限原則上不超過三十年。鑒于本項(xiàng)目推薦方案存在隧道長度占總里程的比重較大（約占49.96%）、單公里造價指標(biāo)較高等現(xiàn)實(shí)情況，談判運(yùn)營期暫按二十八年考慮。即：項(xiàng)目計(jì)算期為2015―2046年，其中：2015―2018年為建設(shè)期，2019―2046年為運(yùn)營期。（2）基準(zhǔn)收益率。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)》（第三版），公路建設(shè)項(xiàng)目融資前分析財務(wù)基準(zhǔn)收益率按6%計(jì)算，融資后分析財務(wù)基準(zhǔn)收益率按7%計(jì)算。（3）項(xiàng)目建設(shè)投資。本項(xiàng)目投資估算總額為29.31億元，其中項(xiàng)目建設(shè)投資（不含建設(shè)期貸款利息）為27.36億元。建設(shè)期各年（2015―2018年）的投資比例暫按10%、30%、40%、20%計(jì)算。
2.融資前評價結(jié)果。以項(xiàng)目運(yùn)營收入和成本費(fèi)用分析數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)（該部分內(nèi)容非本文重點(diǎn)，不再贅述），計(jì)算項(xiàng)目融資前財務(wù)評價指標(biāo)（如表1所示）。
根據(jù)項(xiàng)目融資前分析結(jié)果，項(xiàng)目稅后財務(wù)內(nèi)部收益率低于基準(zhǔn)收益率，動態(tài)投資回收期偏長，整體收益水平偏低。由此可判斷，項(xiàng)目自身財務(wù)盈利能力有限。由于本項(xiàng)目存在隧道長度占總里程的比重較大、單公里造價指標(biāo)較高等現(xiàn)實(shí)情況，需要通過考慮設(shè)定適當(dāng)?shù)娜谫Y方案及補(bǔ)助措施，彌補(bǔ)項(xiàng)目自身盈利能力的不足。
（三）財政支出測算
1.股權(quán)投資測算。本項(xiàng)目資本金比例按照財務(wù)固定資產(chǎn)投資的35%計(jì)算（初步談判結(jié)果），按照政府和社會資本共同組建項(xiàng)目公司的情況考慮。除資本金以外，其余65%的建設(shè)資金利用銀行貸款解決，利率暫按當(dāng)期央行發(fā)布的長期貸款基準(zhǔn)利率計(jì)算。結(jié)合地方財政預(yù)算收入狀況，本項(xiàng)目暫按財政出資比例20%進(jìn)行測算。本項(xiàng)目建設(shè)投資（不含建設(shè)期貸款利息）及各年度投資計(jì)劃（如表2所示）。
在社會投資方和政府按8∶2進(jìn)行股權(quán)出資的情況下，計(jì)算項(xiàng)目融資后資本金財務(wù)內(nèi)部收益率為5.85%，低于公路建設(shè)項(xiàng)目融資后分析財務(wù)基準(zhǔn)收益率7%，資本金財務(wù)評價結(jié)果不可行。由此可知，本項(xiàng)目屬于可行性缺口項(xiàng)目，需對財政運(yùn)營補(bǔ)貼支出進(jìn)行計(jì)算。
2.運(yùn)營補(bǔ)貼測算。依據(jù)《指引》精神，運(yùn)營補(bǔ)貼主要針對建設(shè)、運(yùn)營成本和實(shí)際使用者付費(fèi)額度之間的差額進(jìn)行補(bǔ)貼，因此，補(bǔ)貼周期的確定可根據(jù)項(xiàng)目財務(wù)報表進(jìn)行逐年計(jì)算，當(dāng)實(shí)際使用者付費(fèi)額度能夠承擔(dān)項(xiàng)目年均建設(shè)成本、年度運(yùn)營成本的情況下，可停止運(yùn)營補(bǔ)貼。以項(xiàng)目資本金盈利能力分析相關(guān)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，計(jì)算考慮合理利潤率情況下的項(xiàng)目年均建設(shè)成本、年度運(yùn)營成本，與各年份使用者實(shí)際付費(fèi)額度進(jìn)行對比，具體結(jié)果（如表3所示）。 由表3可知，計(jì)算運(yùn)營補(bǔ)貼周期為六年，補(bǔ)貼總額為1.78億元，年均補(bǔ)貼額度為2 967.84萬元。將上述運(yùn)營補(bǔ)貼計(jì)入項(xiàng)目運(yùn)營期收入后，計(jì)算項(xiàng)目資本金財務(wù)內(nèi)部收益率為6.45%，較原計(jì)算結(jié)果提高0.6%，但仍低于融資后資本金財務(wù)基準(zhǔn)收益率7%。由此可知，運(yùn)營補(bǔ)貼雖能夠在一定程度上緩解項(xiàng)目前期資金壓力，但對于提升項(xiàng)目資本金盈利水平作用有限。主要原因如下：（1）運(yùn)營補(bǔ)貼主要為針對建設(shè)、運(yùn)營成本和實(shí)際使用者付費(fèi)額度之間的差額進(jìn)行分年度補(bǔ)貼，在等效計(jì)算過程中對于資金的時間價值考慮不充分，對提升投資方收益率、體現(xiàn)動態(tài)收益效果幫助有限。（2）在補(bǔ)貼計(jì)算過程中，僅考慮對建設(shè)、運(yùn)營成本的抵扣，未考慮融資成本對運(yùn)營前期項(xiàng)目收益水平的影響。根據(jù)本項(xiàng)目“借款還本付息計(jì)劃表”，運(yùn)營前期5―7年內(nèi)，年均利息支出成本約為1億元，項(xiàng)目公司償債壓力較大。該部分內(nèi)容需在配套投入中考慮是否需由財政資金進(jìn)行貼息。（3）結(jié)合《指引》文件精神，年度折現(xiàn)率應(yīng)考慮財政補(bǔ)貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。但地方政府債券收益率一般僅為4%～4.5%，較資本金基準(zhǔn)收益率存在較大差距，這也在一定程度上限制了投資方收益水平的提升。
3.配套投入測算。對《指引》進(jìn)行分析，股權(quán)投資支出責(zé)任用于明確政府在項(xiàng)目建設(shè)投資中的出資比例及后續(xù)收益分配比例；運(yùn)營補(bǔ)貼用于對建設(shè)、運(yùn)營成本和實(shí)際使用者付費(fèi)額度之間的差額進(jìn)行補(bǔ)貼，確保項(xiàng)目運(yùn)營前期的現(xiàn)金流的穩(wěn)定和順利過渡；結(jié)合上述分析的結(jié)果可知，僅該兩方面支出并不能從根本上提升項(xiàng)目的盈利能力，對激勵社會投資方的投資意愿和在平等、公平的層面上，保障投資人的合理收益水平作用并不顯著。因此，政府在決策層面上應(yīng)著重考慮如何確保項(xiàng)目配套投入。就本項(xiàng)目的具體情況而言，投資補(bǔ)助可具體體現(xiàn)在由政府負(fù)責(zé)支付項(xiàng)目前期征地拆遷費(fèi)用、前期已發(fā)生的項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)及勘察設(shè)計(jì)費(fèi)用等，以及在建設(shè)期由政府提供部分建設(shè)資金補(bǔ)助，緩解項(xiàng)目公司前期資金壓力。
在社會投資方合理內(nèi)部收益率范圍內(nèi)，以相對平均水平10%為基礎(chǔ)，計(jì)算可得需由政府提供建設(shè)期投資補(bǔ)助額度共計(jì)45 148.78萬元，在建設(shè)期內(nèi)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)度逐年進(jìn)行撥付。
此外，根據(jù)《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》相關(guān)精神，除貨幣性質(zhì)投資補(bǔ)助外，政府還可以考慮通過無償劃撥土地，提供優(yōu)惠貸款、貸款貼息，放棄項(xiàng)目公司中政府股東的分紅權(quán)，以及授予項(xiàng)目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權(quán)等方式，折抵一部分貨幣出資份額，有效降低項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營成本，提高項(xiàng)目公司的整體收益水平，確保項(xiàng)目的商業(yè)可行性。
4.風(fēng)險承擔(dān)測算。根據(jù)風(fēng)險分擔(dān)的基本原則，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。由于項(xiàng)目的風(fēng)險概率和風(fēng)險后果值難以預(yù)測，因此風(fēng)險承擔(dān)成本結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況，按照可轉(zhuǎn)移風(fēng)險、可分擔(dān)風(fēng)險以及不可轉(zhuǎn)移分擔(dān)風(fēng)險進(jìn)行分類，采用分類比例法進(jìn)行測算。
第一類可轉(zhuǎn)移風(fēng)險包括：項(xiàng)目建設(shè)期間可能發(fā)生的組織機(jī)構(gòu)、施工技術(shù)、工程、投資估算、資金、市場、財務(wù)等風(fēng)險，項(xiàng)目公司通過參加商業(yè)保險后，大部分風(fēng)險可以有效轉(zhuǎn)移；另外，鑒于社會資本在建設(shè)和管理方面比政府方更有經(jīng)驗(yàn)，該部分風(fēng)險考慮主要由社會資本方承擔(dān)。
第二類可分擔(dān)風(fēng)險包括：項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營期間可能發(fā)生的自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險等，需要政府和社會資本方共擔(dān)的風(fēng)險，按照項(xiàng)目建設(shè)期年度投資額的1%計(jì)算，政府方按參股比例分擔(dān)其中的20%。
第三類不可轉(zhuǎn)移分擔(dān)風(fēng)險包括：項(xiàng)目運(yùn)營期間因消費(fèi)物價指數(shù)、勞動力市場指數(shù)和政策法規(guī)調(diào)整等因素變化，對項(xiàng)目實(shí)際收益水平產(chǎn)生影響的，由政府方承擔(dān)風(fēng)險支出責(zé)任。在項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼年限內(nèi)，按項(xiàng)目年均運(yùn)營成本的3%計(jì)算。若影響成本增加超過3%時，可按照相應(yīng)程序申請調(diào)整收費(fèi)價格，具體調(diào)價方式在PPP合同中進(jìn)行約定。
（四）財政承受能力評估
1.支出責(zé)任匯總。對項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營前期政府財政支出責(zé)任進(jìn)行匯總，具體結(jié)果（如表4所示）。
由上述計(jì)算結(jié)果可知，依據(jù)《指引》精神，在項(xiàng)目PPP合作的基礎(chǔ)上，需由政府財政承擔(dān)的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、配套投入及風(fēng)險承擔(dān)等財政支出責(zé)任靜態(tài)資金總額約為8.3億元。其中：建設(shè)期股權(quán)投資和投資補(bǔ)助額度約為6.48億元，年均財政支出額度為1.62億元；運(yùn)營期補(bǔ)貼年限為六年，補(bǔ)貼總額為1.82億元，年均補(bǔ)貼額度為3 026.21萬元。
2.財政承受能力評估。對本項(xiàng)目而言，為當(dāng)?shù)馗纳迫嗣窠煌ǔ鲂袟l件、解決過境交通問題，事關(guān)民生的重點(diǎn)項(xiàng)目，結(jié)合地方財政實(shí)際情況，在未來一段時間內(nèi)暫未計(jì)劃安排其他PPP項(xiàng)目。以地方財政近五年內(nèi)一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行分析，對未來一段時間內(nèi)地方財政支出的增幅暫按5%考慮，比較未來十年內(nèi)地方財政支出和項(xiàng)目財政分年度財政支出責(zé)任（如下頁表5所示）。
由下頁表5對比結(jié)果可知，建設(shè)期及運(yùn)營期內(nèi)各年項(xiàng)目計(jì)算財政支出責(zé)任均在財政可承受范圍內(nèi)，滿足財政承受能力要求。同時，考慮到本項(xiàng)目所具有的重要社會意義和價值，項(xiàng)目財政承受能力論證結(jié)論：通過論證。建議地方財政部門在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將本項(xiàng)目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。
三、項(xiàng)目研究過程中存在的問題
《指引》自發(fā)布以來，在半年的市場磨合過程中發(fā)揮了重要作用，從程序上和方法上指導(dǎo)了PPP項(xiàng)目前期論證工作。同時，在實(shí)際研究過程中也暴露出一些問題，值得思考。
第一，PPP項(xiàng)目實(shí)施時序上存在矛盾，在一定程度上影響了財政承受能力論證的有效性。按照《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）中對于PPP項(xiàng)目操作流程的基本規(guī)定，“兩個論證”完成后再進(jìn)行PPP實(shí)施方案的編制和審核，而理論上前期論證工作應(yīng)由財政部門主導(dǎo)，此時尚未確定社會資本方，相應(yīng)的項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報機(jī)制、風(fēng)險分配基本框架和相關(guān)配套安排全部由政府方擬定，而政府方在進(jìn)行前期論證時很難擺脫單向性思維，真正站在社會資本方角度來審視項(xiàng)目的投資回報，而這也將成為后期PPP項(xiàng)目落地的障礙。后期PPP項(xiàng)目采招過程中，社會資本方的實(shí)際需求往往與前期政府方擬定條件相去甚遠(yuǎn)，使得很多前期工作淪為形式，或不得不根據(jù)談判情況進(jìn)行反復(fù)調(diào)整，造成社會資源的浪費(fèi)。 第二，中西部等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱地區(qū)發(fā)展需求與地方財政可承受能力之間的矛盾。以本文案例項(xiàng)目背景為例，原國道穿城而過，帶來嚴(yán)重的環(huán)境問題和安全問題，改建項(xiàng)目對于進(jìn)一步完善地方交通運(yùn)輸體系、改善發(fā)展環(huán)境、解決過境交通問題以及拉大城市布局方面有著重要的現(xiàn)實(shí)意義，被作為當(dāng)?shù)刂匾拿裆?xiàng)目來對待。但由于項(xiàng)目橋隧比較高，且沿線地質(zhì)條件復(fù)雜，項(xiàng)目造價高、技術(shù)復(fù)雜、實(shí)施難度大，社會資本方投資意愿不強(qiáng)。另外，地方財政收入有限，主要依靠轉(zhuǎn)移支付等其他手段解決公共預(yù)算支出問題，PPP模式雖然能夠在一定程度上緩解地方財政困難，但很難從系統(tǒng)性方面解決地方發(fā)展需求和實(shí)際財力之間的矛盾。筆者認(rèn)為，若能從中央財政層面解決中西部地區(qū)存量債務(wù)問題，讓地方政府能夠“輕裝上陣”。另外，通過交通部等對口部委專項(xiàng)資金補(bǔ)助帶動項(xiàng)目落地，方能激勵社會資本投資意愿，改善中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱的現(xiàn)狀。
結(jié)語
本文通過研究財政部《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）的核心內(nèi)容，在文件基礎(chǔ)上補(bǔ)充細(xì)化了公路PPP項(xiàng)目財政承受能力論證的基本輪廓框架和主要工作流程，并以山西某一級公路項(xiàng)目財政承受能力論證工作為例進(jìn)行實(shí)證研究，一方面可為類似項(xiàng)目相關(guān)工作的開展提供借鑒，另一方面提出目前研究過程中存在的一些問題和思路，供從業(yè)者共同研究探討。