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鄉(xiāng)村振興要處理好若干重大導向型問題
來源：高新院 achie.org 日期：2021-11-19 點擊：次
談鄉(xiāng)村振興問題，首先，我們要對鄉(xiāng)村有明晰的定義。今年3月，聯(lián)合國、歐盟、世界銀行等國際6大機構(gòu)做完一項非常重要的工作，對世界人口布局類型做了劃分，有利于解決多年來關于城鄉(xiāng)區(qū)分各說各話的問題。它們把人口布局分成了三個類別：城市——在連續(xù)區(qū)域的人口密度大于等于每平方公里1500人，人口總量超過5萬人，且至少一半人口處于城市設施完全覆蓋的中心區(qū)；市鎮(zhèn)及人口半稠密區(qū)——在連續(xù)的區(qū)域中人口密度大于300人，小于1500人，總?cè)丝诖笥?000人小于5萬人，且市政設施覆蓋的中心區(qū)域的人口不超過半數(shù)的區(qū)域；農(nóng)業(yè)區(qū)——以上兩類區(qū)域之外人口密度小于300的區(qū)域。這三個人口布局的區(qū)域分布與界限，在我們國家不很清楚，但這個布局概念很重要。人口布局弄清楚，我們才能知道推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的更具體的工作目標。
從發(fā)達國家走過的歷程看，市鎮(zhèn)及人口半稠密區(qū)的存在，對于農(nóng)業(yè)區(qū)的發(fā)展非常重要。在鄉(xiāng)村振興事業(yè)中，將這一區(qū)域與農(nóng)業(yè)區(qū)統(tǒng)籌運作，才有利于解決我們面對的諸多難題。
第一，效率難題。張紅宇教授預測到2040年左右，我國農(nóng)業(yè)從業(yè)人口占總從業(yè)者的比重可能在5%以下，這是一個富有前瞻性的說法。5%的從業(yè)者中，有相當比例的是規(guī)模經(jīng)營者。今后，這些經(jīng)營者和擁有土地承包權(quán)、但不從事農(nóng)業(yè)的這部分人是什么關系?租佃關系?還有委托關系?長期維持這種關系有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展嗎?我比較懷疑。我的看法是，我們要實現(xiàn)經(jīng)濟上的效率，還是要走“適度規(guī)模經(jīng)營+社會分工深化+社會化服務”這條路，小承包戶要實現(xiàn)歷史轉(zhuǎn)型，成為真正的非農(nóng)業(yè)人口。但這是一個難點。具體到這個難點，會涉及到舉家轉(zhuǎn)移難題、小城市發(fā)展難題、農(nóng)產(chǎn)品周期難題。效率難題當中還有公共服務的難題。比如，有些地方路修得質(zhì)量太高，路的密度太大，投入與產(chǎn)出之間差距太大;還有一些公共服務設施的維護成本很高，尤其是水處理單元投入下去以后利用效率不高。當然，這樣的難題全世界都有。我通過統(tǒng)計做了數(shù)據(jù)挖掘，當前我國城市社區(qū)相應支出和農(nóng)村社區(qū)相應支出兩者差不太多，但是農(nóng)村公共服務的人口覆蓋面低、服務的質(zhì)量比較差，公共服務存在效率問題。
第二，平等難題。有了規(guī)模經(jīng)營以后，農(nóng)民收入是不是就提上去了?事實不是這樣。當然，如果沒有規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民收入更低。從美國等發(fā)達國家的情形看，真正土地經(jīng)營收入只占農(nóng)民收入的比重在1/5左右，這是個很大的問題。為什么農(nóng)村有了規(guī)模經(jīng)營之后，農(nóng)民的主要收入不能提高，甚至比重越來越低?如何確立一種機制，使農(nóng)業(yè)從業(yè)者的收入與其他人口的收入能夠保持大體一致，甚至前者略高于后者?這也是一個難題。另外，平等難題還有基礎性公共服務問題。公共服務要追求可及性，而不一定在小居民點搞“小而全”。但可及性的滿足也不容易。
第三，社會治理難題。中央關于經(jīng)濟組織與社會治理組織分開的意見落實了沒有?越來越小的鄉(xiāng)村居民點要不要繼續(xù)維持自治組織?社會治理能不能實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化?現(xiàn)在的農(nóng)村能不能承載鄉(xiāng)愁?能不能通過城市建設的改善，使城市也能承載“鄉(xiāng)愁”?這些都是難題。隨著城市化推進，將來會形成前述那樣的人口布局，即鄉(xiāng)村地區(qū)的人口重心在市鎮(zhèn)區(qū)域，真正的農(nóng)業(yè)區(qū)居民主要是農(nóng)業(yè)從業(yè)家庭，他們數(shù)量少，且分散在小的居民點上，有的會在自己的農(nóng)場設立生產(chǎn)與家居一體化的定居點。這種情況下，現(xiàn)有的村委會體制還能適應新的居住形態(tài)嗎?
從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，解決上述難題大體上需要以下發(fā)展行動或政策創(chuàng)新。
第一，要尊重農(nóng)民自由選擇權(quán)，包括土地流轉(zhuǎn)、交易的權(quán)利，自由遷徙的權(quán)利。農(nóng)民自主選擇權(quán)得到尊重，就有了一種糾錯機制，政府的一些不合時宜的政策就不至于對發(fā)展帶來太大的負面影響，而好的政策更容易得到落實。
第二，鄉(xiāng)村地區(qū)必須要有遠超農(nóng)戶數(shù)量的非農(nóng)業(yè)居民。這些居民包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的其他環(huán)節(jié)的的從業(yè)者。但這些居民一般不合適做農(nóng)場主的鄰居，而應該成為市鎮(zhèn)居民，為市鎮(zhèn)帶來一定的人口規(guī)模與密度。2萬人以上的市鎮(zhèn)建成區(qū)人口規(guī)模是公共服務設施有效運轉(zhuǎn)的必要條件。這樣的市鎮(zhèn)有可能成為宜居小城市，也有更可能成為為農(nóng)業(yè)農(nóng)民服務的區(qū)域中心。
第三，市鎮(zhèn)要均衡布局。根據(jù)我國國情，東中西部的鄉(xiāng)村區(qū)域的市鎮(zhèn)可以有不同的市鎮(zhèn)輻射面積，大體上可以設定在100-300平方公里之間。荷蘭的市鎮(zhèn)輻射面大約在100平方公里左右，美國大約在250平方公里左右。這樣的市鎮(zhèn)密度才有助于解決農(nóng)民獲取公共服務的可及性問題。
第四，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的重心要下沉。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈價值創(chuàng)造是農(nóng)產(chǎn)品原料價值的5-10倍。必要的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈下沉到市鎮(zhèn)，加上其他關聯(lián)產(chǎn)業(yè)，足以支撐一個市鎮(zhèn)的繁榮。農(nóng)民的季節(jié)性兼業(yè)需求，也可以在這里得到滿足，有助于穩(wěn)定解決城鄉(xiāng)收入差異難題。
第五，發(fā)展跨行政區(qū)的現(xiàn)代化專業(yè)合作社。發(fā)達國家的農(nóng)民合作社數(shù)量少，規(guī)模大，能夠?qū)⑥r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的部分價值增值轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民收入。囿于行政區(qū)劃制度及村莊管理體制，我國現(xiàn)在220多萬個農(nóng)民合作社，基本不能真正發(fā)揮合作社的作用。合作社發(fā)展必須突破行政管理區(qū)劃制度規(guī)定的邊界，在全國逐步培育幾十個功能完備的農(nóng)民合作社，并使其在國際食品市場上具有跨國公司的經(jīng)營能力，才有助于提高我國農(nóng)業(yè)競爭力。
第六，社會治理實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。未來，農(nóng)業(yè)區(qū)居民中產(chǎn)化、低收入人群進入城市將成為大趨勢，這需要社會治理城鄉(xiāng)一體化。2040年左右，全國農(nóng)業(yè)從業(yè)家庭將不到2000萬，這時候鄉(xiāng)村治理機會如何建立，需要未雨綢繆，提前探索和部署。
最后，做一個總結(jié)，我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的目標區(qū)域應該是兩個部分，即包含市鎮(zhèn)在內(nèi)的半人口稠密區(qū)和農(nóng)業(yè)區(qū)。這兩個區(qū)域的政策重點也應有所不同。城鄉(xiāng)融合發(fā)展實際上就是要處理好這兩個目標區(qū)域之間的關系。這是解決鄉(xiāng)村振興諸多難題的關鍵所在。
