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瞿理銅：臺灣地區(qū)農舍制度及對大陸宅基地制度改革的啟示
來源：未知 日期：2019-01-16 點擊：次
一、臺灣地區(qū)農舍制度演變歷程
臺灣地區(qū)把農民的住宅稱之農舍, 規(guī)定農民可以在自己的農地上建設一定面積的農舍, 同時規(guī)定興建農舍不可以與農業(yè)經營分離。臺灣地區(qū)的農地政策與農舍興建管制有密切的關系, 根據(jù)農地政策的演變, 可以將臺灣地區(qū)農舍興建制度劃分為兩個階段 (姜華秀, 2011) 。
(一) 《農業(yè)發(fā)展條例》修正前
1973年以前, 農業(yè)是臺灣地區(qū)的主要產業(yè), 農民對于賴以為生的農地較為珍惜, 興建農舍的情形并不泛濫。因此, 臺灣地區(qū)早期對于農地興建農舍沒有任何的管制措施。1973年, 世界遭遇糧食危機后, 臺灣當局基于農地合理利用及確保糧食安全, 并避免優(yōu)良農地因建筑而遭受破壞, 特別通過了《限制建地擴展方案》, 制定了《限制建地擴展執(zhí)行辦法》, “農舍”一詞首次出現(xiàn)。根據(jù)該辦法, 一至八等農田, 除了土地所有權人自建農舍外, 不準變更為建地;九至十二等農田, 有條件的可以轉為工業(yè)用地和一般建地。在該辦法未制定之前, 農地建農舍并沒有任何限制。
1973年12月, 臺灣地區(qū)根據(jù)建筑方面有關規(guī)定, 制定了《實施都市計劃以外地區(qū)建筑物管理辦法》, 強調為保護優(yōu)良農地, 確保糧食生產, 該辦法第4條規(guī)定:“申請興建自用農舍的建造人, 應該具有自耕農身份, 其建筑樓地板面積不得超過495平方公尺, 其建筑面積不得超過耕地面積5%, 建筑物高度不得超過三層樓且不得超過10.5公尺, 最大基層建筑面積不得超過330平方公尺”。這個管理辦法規(guī)定了申請人的自耕農身份以及農舍的容積率和建筑高度等。自耕農是指能自己耕作的自然人。當時臺灣地區(qū)土地所有權方面有關規(guī)定:“私有農地所有權轉移, 承受人必須是自耕農, 且不能轉移為共有。但因繼承而轉移者, 得為共有, 須落實農地農有的農地政策”。
1976年, 臺灣內政事務主管部門頒布了《自耕能力證明書的申請及核發(fā)注意事項》, 自耕農必須向戶籍所在地的鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、市、區(qū)) 公所申請證明, 核發(fā)“農地承受人自耕能力證明”, 下列情形不得核發(fā)證明書: (1) 申請人為公私法人或未滿16歲的自然人; (2) 專任農耕以外的職業(yè)者; (3) 在校學生 (夜間部學生除外) ; (4) 住所與其承受農地不在同一或毗鄰鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、市、區(qū)) , 但交通路線距離在15公里以內的除外; (5) 現(xiàn)耕農地與承受農地不再同一或毗鄰鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、市、區(qū)) , 但交通路線距離在15公里以內或申請人已經喪失原耕農地者除外; (6) 全部農地出租者; (7) 現(xiàn)有農地已棄耕或已委托經營者。
農地承受人自耕能力證明的審核以明確的排除條件篩選, 使得公務人員在資格審核時有所依據(jù), 減少模糊地帶。取得自耕能力證明書的農民, 在不違反土地利用管制的用途和強度規(guī)范下, 才可以興建農舍, 避免農舍商品化。但是這一舉措也使得年輕的人力資源、技術和資本無法引進到農村, 同時引發(fā)農地繼承糾紛。
(二) 《農業(yè)發(fā)展條例》修正后
2000年以來, 隨著臺灣地區(qū)經濟社會發(fā)展環(huán)境的變化, 以及貿易國際化、自由化趨勢越來越明顯, 臺灣于2002年加入WTO。為了適應這一系列發(fā)展環(huán)境的變化, 臺灣當局認為“農地農有、農地農用”無法引進資金和技術進入農村, 農業(yè)收入不高, 就業(yè)機會不多, 年輕人不愿意在農村發(fā)展, 導致農村人口高齡化。在這樣一個惡性循環(huán)的背景下, 農業(yè)結構無法轉型升級, 無法應對現(xiàn)代社會的進步, 農地政策需要調整。因此, 臺灣當局將農地政策調整為“放寬農地農有, 落實農地農用”, 開放農地自由買賣, 并對所謂土地制度第30條及31條第一款進行了修改, 刪除了私有農地所有權轉移或繼承時, 承受人必須具備自耕能力的規(guī)定, 規(guī)定凡屬于自然人都可以承受農地, 并允許農業(yè)企業(yè)法人有條件地承受農地。在《農業(yè)發(fā)展條例》修正后, 2001年, 臺灣農業(yè)事務主管部門修訂了《農業(yè)用地興建農舍辦法》、《集村興建農舍獎勵及協(xié)助辦法》、《農業(yè)用地作農業(yè)使用認定及核發(fā)證明辦法》、《農業(yè)用地違規(guī)使用檢舉獎勵辦法》等管理辦法。
二、臺灣地區(qū)現(xiàn)行農舍制度
目前, 臺灣地區(qū)申請興建農舍主要是依據(jù)《農業(yè)發(fā)展條例》 (2000年修訂) 和《農業(yè)用地興建農舍辦法》 (2001年修訂) 。
臺灣《農業(yè)發(fā)展條例》 (2000年修訂) 第18條規(guī)定: (1) 2000年1月4日《農業(yè)發(fā)展條例》修正施行后取得農業(yè)用地的農民, 在無自用農舍、不影響農業(yè)生產環(huán)境及農村發(fā)展等條件下, 經直轄市或縣 (市) 主管機關核定, 可以申請在自有農業(yè)用地興建個別農舍或集合20戶以上的農民興建集村農舍, 但申請興建農舍的土地必須為農業(yè)使用, 且農舍興建滿5年后才可以轉讓, 繼承或法院拍賣而轉讓者不受限制; (2) 2000年1月4日《農業(yè)發(fā)展條例》修正施行前取得農業(yè)用地的農民, 無自用農舍而需要興建農舍者可以依據(jù)土地利用管制及建筑法令規(guī)定, 申請興建農舍, 沒有滿5年才能轉讓的限制。制度修改前的共有耕地, 制度修改后分割為單獨所有, 無自用農舍需要興建農舍者, 比照制度修改前的規(guī)定; (3) 農舍建造者必須是該農舍所占用土地的所有權人; (4) 農舍轉讓或抵押, 農舍用地一同轉讓或抵押; (5) 已經申請興建農舍的農業(yè)用地不得重復申請; (6) 興建農舍的相關規(guī)定由臺灣當局內政事務主管部門會同臺灣當局相關主管部門制定; (7) 以集村方式興建農舍者給予獎勵, 并提供必要的協(xié)助, 具體規(guī)定由臺灣當局相關主管部門制定。
《農業(yè)用地興建農舍辦法》 (2001年修訂) 對農民興建農舍資格及集村興建農舍辦法進行了規(guī)定。農舍興建人資格方面, 《農業(yè)用地興建農舍辦法》 (2001年修訂) 第3條規(guī)定: (1) 農舍申請者應為農民; (2) 年滿二十歲或未滿二十歲已結婚者; (3) 申請人的戶籍所在地及其農業(yè)用地, 必須在同一直轄市、縣 (市) 內, 且土地取得和戶籍登記均應滿兩年, 參加集村興建農舍者, 不受此條限制; (4) 申請興建農舍的農業(yè)用地面積不得小于0.25公頃。但參加集村興建農舍及外島地區(qū)興建農舍, 不受此項限制; (5) 申請人無自用農舍; (6) 申請人應為該農業(yè)用地的所有權人, 且該農業(yè)用地應確實供農業(yè)使用, 且屬未經申請興建農舍的農業(yè)用地; (7) 修法前取得農地者如被依法征收或即將被征收, 土地所有權人自愿以協(xié)議價格讓售土地給需地部門。土地所有權人申請興建農舍, 以自公告征收或完成讓售轉移登記之日起一年內, 于同一直轄市、縣 (市) 內重新購置農業(yè)用地者為限, 其申請興建農舍面積不得超過原被征收或讓售土地的面積。
對于集村興建農舍, 《農業(yè)用地興建農舍辦法》 (2001年修訂) 第3條規(guī)定: (1) 以集村方式興建農舍, 應一次集中申請; (2) 興建集村農舍需20戶以上的起造人, 共同在一宗或數(shù)宗相毗連的農業(yè)用地整體規(guī)劃興建農舍。各起造人持有的農業(yè)用地, 應位于同一鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、市、區(qū)) 或毗鄰鄉(xiāng) (鎮(zhèn)、市、區(qū)) 。外島地區(qū)達到10戶以上起造人可以興建集村農舍; (3) 參加集村興建的各起造人所持有的農業(yè)用地, 其農舍基底建筑面積計算應依據(jù)《都市計劃法省 (市) 施行細則》、《臺北市土地使用分區(qū)管制規(guī)則》、所謂的“建筑法”及其他相關規(guī)定辦理; (4) 依據(jù)前款規(guī)定計算出來的基底建筑面積總和, 為集村興建的全部農舍的基底建筑面積。其范圍內的土地為全部農舍的建筑基底地, 并應該完整相連, 不得零散分布; (5) 集村興建農舍的建筑基底地, 建蔽率不得超過百分之六十, 容積率不得超過百分之二百四十。建筑基底地位于山坡地范圍的, 建蔽率不得超過百分之四十, 容積率不得超過百分之一百二十; (6) 農舍坐落的一宗或數(shù)宗相毗連的農業(yè)用地, 應有道路相連通, 大于十戶小于三十戶的道路寬度為六公尺, 三十戶以上的為八公尺; (7) 建筑基底地與道路的距離不得小于八公尺。但基底地情況特殊, 經直轄市、縣 (市) 主管建筑機關核準的, 不受此限制; (8) 集村興建農舍應整體規(guī)劃, 在法定空地設置公共設施; (9) 已經以集村方式興建農舍的農民, 不得重復申請在自有農業(yè)用地興建農舍。
三、臺灣地區(qū)農舍制度改革的負面效應
(一) 農地非農化加劇
《農業(yè)發(fā)展條例》修正前, 臺灣地區(qū)實行“農地農有”政策, 只有農民身份才能持有農地。
《農業(yè)發(fā)展條例》修訂后, 放寬為“農地農用”后, 難以限制非農民持有農業(yè)用地, 造成農業(yè)用地變?yōu)榉寝r業(yè)使用的案例增加。
(二) 農村環(huán)境惡化
臺灣地區(qū)《農業(yè)發(fā)展條例》 (2000年修訂) 規(guī)定, 在不影響農業(yè)生產環(huán)境及農村發(fā)展的情況下, 自然人可以轉入農地。而對“不影響農業(yè)生產環(huán)境及農村發(fā)展”缺乏明確的界定標準, 使得在申請興建農舍時, 并未納入審查項目。農業(yè)用地非農使用, 均會影響農業(yè)生產環(huán)境, 影響程度的差異缺乏標準, 難以判斷。如農舍排放廢水、生活垃圾污染環(huán)境、農舍人造光源影響農作物生長周期等, 這些均不利于農作物生產, 破壞農業(yè)生產環(huán)境。
(三) 農舍商品化
《農業(yè)發(fā)展條例》 (2000年修訂) 對老農申請興建農舍沒有取得農地兩年的時間限制, 同時又無五年才能轉讓的限制, 使得老農申請興建農舍, 隨即轉讓給新農。老農將農舍分割后, 由于沒有農業(yè)用地面積不得小于0.25公頃的限制, 可再申請興建農舍, 導致農地被連續(xù)分割, 轉為建設用地的情況, 出現(xiàn)農舍商品化。此外, 臺灣地區(qū)為鼓勵農民集村興建農舍, 取消農地0.25公頃、持有農地兩年以上及擁有當?shù)貞艏畠赡暌陨系南拗? 導致集村興建農舍商品化, 違背了集村興建農舍的初衷。宜蘭縣農舍興建數(shù)量從2000年到2014年呈現(xiàn)逐年遞增趨勢, 2006年雪山隧道通車后, 從前一年的383棟農舍攀升到586棟, 增長率高達65%, 之后每年都增長650棟左右的農舍即由此引發(fā)。
四、對大陸宅基地制度改革的啟示
(一) 宅基地流轉其承受人應為“真農民”
臺灣地區(qū)在《農業(yè)發(fā)展條例》 (2000年修訂) 修訂前, 一直堅持農地 (含農舍用地) 承受人必須具有自耕能力, 農舍在轉讓過程中必須申請獲得“農地承受人自耕能力證明”, 這一做法對于防止農舍商品化起到了積極的作用。臺灣地區(qū)《農業(yè)發(fā)展條例》2000年修訂后, 取消農地承受人自耕能力證明, 所有自然人均可以承受農地, 導致農舍商品化。目前, 部分人對宅基地制度改革的期望是, 取消只有農村集體組織的成員才能取得本集體宅基地的限制, 允許任何人都可以到農村買地買房。在市場化、法治化和規(guī)劃管制不夠完善的情況下, 急于放開宅基地集體外流轉, 則會導致城市周邊宅基地過度商品化, 大量宅基地甚至農地被城市居民購買, 既影響保障農民居住權, 同時也影響農地保護, 使得農地非農化進一步加劇。因此, 大陸宅基地制度改革可以借鑒臺灣地區(qū)核實宅基地承受人自耕能力證明的做法, 要求宅基地使用權承受人必須具備自耕能力, 且轉入宅基地必須在宅基地所在農村從事農業(yè)生產, 充分發(fā)揮村級組織和集體經濟組織成員監(jiān)督作用, 監(jiān)督宅基地承受方農業(yè)生產情況。
(二) 申請宅基地應與農戶經營農地面積掛鉤
臺灣地區(qū)規(guī)定申請單獨興建農舍的農業(yè)用地面積不得小于0.25公頃。根據(jù)經營的農地面積來確定農戶是否具有申請興建農舍的資格, 有利于保護農地資源, 讓有限的農地資源更多地用于農業(yè)生產。大陸可以借鑒這一做法, 規(guī)定必須經營一定面積的農地, 才有資格無償申請獲得宅基地使用權, 防止形成眾多的“兩棲”農民, 導致更多宅基地閑置。同時, 防止“非農民”以戶籍仍然在農村為由, 無償申請宅基地, 建設豪華農村住宅, 加劇農地非農化使用, 對農村生態(tài)環(huán)境造成破壞, 影響農村地區(qū)居住環(huán)境。
(三) 管制宅基地利用強度
臺灣地區(qū)既規(guī)定農舍用地的面積, 同時還規(guī)定農舍用地的利用強度。如臺灣地區(qū)的《實施都市計劃以外地區(qū)建筑物管理辦法》第4條規(guī)定:“申請興建自用農舍的建造人, 應該具有自耕農身份, 其建筑樓地板面積不得超過495平方公尺, 其建筑面積不得超過耕地面積的5%, 建筑物高度不得超過三層樓且不得超過10.5公尺, 最大基層建筑面積不得超過330平方公尺”。相比之下, 大陸只規(guī)定了農戶宅基地使用面積標準, 對建筑高度、容積率等土地利用強度指標沒有從法律上予以規(guī)定, 導致眾多地區(qū)農民致富后, 修建多層農宅, 遇到征地拆遷, 則征地補償費用較高, 無形中增加了地方政府發(fā)展經濟的成本。因此, 未來宅基地制度改革過程中, 各個地區(qū)可以根據(jù)經濟社會發(fā)展實際情況, 制定農村住宅建設的詳細標準, 如建房高度、樓層、面積等, 對于超出標準的住宅建設, 在尚未建成前實施拆除, 對于已經建成的超標準住宅, 具備拆除超標準建設的住宅面積的, 一律實施拆除, 且不予補償, 對于無法拆除者, 處于嚴厲的經濟懲罰, 并明確未來在征地拆遷過程中只能按照標準規(guī)定的面積予以補償。構建農村建房保證金制度, 即農民住宅建設之前向當?shù)卣U納一筆建房保證金, 當農民依法按標準建設農村住宅, 則待住宅建設完后全額退還保證金, 當農民超出標準建設住宅, 則保證金不予退還。
(四) 鼓勵農村開展集中居住區(qū)建設
臺灣地區(qū)規(guī)定以集村方式興建農舍者給予獎勵, 并提供必要的協(xié)助, 具體規(guī)定由臺灣當局相關主管部門制定。集中建設農舍有利于減少道路、水電、通訊等基礎設施建設的重復投入。大陸人均土地資源有限, 人地關系緊張, 城鄉(xiāng)之間基礎設施和公共服務水平差異明顯, 農村地區(qū)在基礎設施和公共服務水平方面均不如城市地區(qū)。因此, 政府應該出臺相應的措施, 鼓勵農民集中修建居住區(qū), 一方面減少基礎設施的投入, 另一方面通過完善農民集中居住區(qū)基礎設施和公共服務設施, 改善農村地區(qū)人居環(huán)境、人們生存和發(fā)展條件, 不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
