近年來(lái)，單邊主義和保護(hù)主義盛行，逆全球化思潮甚囂塵上，全球產(chǎn)業(yè)鏈格局發(fā)生重大調(diào)整。特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來(lái)，利用市場(chǎng)機(jī)制在全世界范圍配置資源，不再像之前那樣便利可靠。產(chǎn)業(yè)鏈上任何一個(gè)環(huán)節(jié)，哪怕是技術(shù)含量不高的普通零部件供應(yīng)，都可能因“市場(chǎng)被迫關(guān)閉”影響產(chǎn)業(yè)整體運(yùn)行。提升產(chǎn)業(yè)鏈水平，自然成為各國(guó)政府政策聚焦的重心。產(chǎn)業(yè)鏈政策就是在這樣的背景下進(jìn)入政府決策和公眾視野的。2020年以來(lái)，我國(guó)各地普遍推廣實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)制”，使得產(chǎn)業(yè)鏈政策廣為人知，學(xué)界關(guān)注者與日俱增。一個(gè)值得思考的現(xiàn)象是，學(xué)界對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的看法存在較大分歧，但對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈政策形成的共識(shí)則遠(yuǎn)大于分歧。同樣是針對(duì)“特定產(chǎn)業(yè)”設(shè)計(jì)的政策，為何產(chǎn)業(yè)鏈政策更容易凝聚共識(shí)？與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策相比，產(chǎn)業(yè)鏈政策到底有何不同？

 

　　厘清何為產(chǎn)業(yè)鏈政策，定義產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)顷P(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)鏈就其表現(xiàn)形式來(lái)看，是在設(shè)計(jì)、制造、運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)有內(nèi)在技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)的企業(yè)，為實(shí)現(xiàn)價(jià)值增加等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而合作，由此形成的復(fù)雜網(wǎng)鏈結(jié)構(gòu)。產(chǎn)業(yè)鏈同時(shí)也是市場(chǎng)專(zhuān)業(yè)化分工的結(jié)果，同產(chǎn)業(yè)內(nèi)各類(lèi)企業(yè)基于專(zhuān)業(yè)分工形成的特定經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，“鏈”則是市場(chǎng)主體被重新聯(lián)系起來(lái)而呈現(xiàn)出的不同形態(tài)。通過(guò)網(wǎng)鏈結(jié)構(gòu)和企業(yè)生態(tài)體系，產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通和銷(xiāo)售，由這一鏈條上的相關(guān)企業(yè)通過(guò)分工合作共同完成。不同的企業(yè)選擇在產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而后由市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)資源在企業(yè)間的配置。與產(chǎn)業(yè)鏈有關(guān)的一個(gè)概念，是經(jīng)常被并列提及的“供應(yīng)鏈”。供應(yīng)鏈?zhǔn)瞧髽I(yè)從采購(gòu)生產(chǎn)資料到制成產(chǎn)品，并經(jīng)由銷(xiāo)售、運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)把產(chǎn)品送達(dá)需求終端，將供應(yīng)商、制造商、分銷(xiāo)商直到最終用戶連成一個(gè)整體的企業(yè)生態(tài)體系。通俗地理解，產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)菑漠a(chǎn)業(yè)整體視角看企業(yè)間各種關(guān)聯(lián)關(guān)系，供應(yīng)鏈則立足于單一企業(yè)視角看企業(yè)間的上下游關(guān)系，因此產(chǎn)業(yè)鏈范疇要寬于供應(yīng)鏈。所謂產(chǎn)業(yè)鏈政策，就是用以協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈條上企業(yè)之間的合作關(guān)系，保障產(chǎn)業(yè)鏈條穩(wěn)定可控的一系列政策支持體系。

 

　　不同于企業(yè)組織的被動(dòng)“自適應(yīng)”，主動(dòng)降低企業(yè)利用市場(chǎng)協(xié)調(diào)生產(chǎn)的交易成本，是產(chǎn)業(yè)鏈政策的核心職能所在。由于分工模式轉(zhuǎn)換，利用產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)生產(chǎn)的成本呈現(xiàn)升高趨勢(shì)。現(xiàn)代產(chǎn)品比傳統(tǒng)產(chǎn)品需要更高程度的專(zhuān)業(yè)化，生產(chǎn)由“基于產(chǎn)品的分工”轉(zhuǎn)向“基于知識(shí)的分工”。“一個(gè)產(chǎn)業(yè)一個(gè)企業(yè)鏈主”的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了，像福特汽車(chē)這樣的單一垂直整合制造商，自行設(shè)計(jì)和制造全部或大部分零件的日子，也已經(jīng)一去不復(fù)返了。全球分工體系把各類(lèi)專(zhuān)業(yè)企業(yè)聚集在一起，在研發(fā)、設(shè)計(jì)、制造等方方面面實(shí)現(xiàn)跨界合作。產(chǎn)業(yè)鏈由此出現(xiàn)深度分層：核心生產(chǎn)企業(yè)依賴于一級(jí)供應(yīng)商，后者又依賴于第二層，而第二層又依賴于第三層、第四層……在全球分工新格局下，一旦遇到“逆全球化”“疫情沖擊”或“關(guān)鍵環(huán)節(jié)供應(yīng)受阻”，利用市場(chǎng)協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈的交易成本升高，跨區(qū)域交易可靠性減弱，大規(guī)模更換產(chǎn)業(yè)鏈中的任何環(huán)節(jié)，都變得非常困難。知識(shí)分工基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)鏈合作，比傳統(tǒng)分工模式更需要大幅度降低市場(chǎng)交易成本。

 

　　中央明確提出，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控能力，形成具有更強(qiáng)創(chuàng)新力、更高附加值、更安全可靠的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅需要有數(shù)量眾多的企業(yè)愿意專(zhuān)注于產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成牢牢把控這個(gè)特定環(huán)節(jié)核心技術(shù)的能力，也要求市場(chǎng)協(xié)調(diào)生產(chǎn)的成本足夠低，使得產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的企業(yè)更容易合作。這意味著，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈自主可控能力的提升，更加依賴專(zhuān)業(yè)分工和市場(chǎng)體系?？墒?，從我國(guó)政策實(shí)踐來(lái)看，在以“鏈長(zhǎng)制”為代表的產(chǎn)業(yè)鏈政策實(shí)施過(guò)程中，無(wú)論省市縣，產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長(zhǎng)”皆由地方主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥。由地方官員擔(dān)任“鏈長(zhǎng)”，顯然會(huì)有行政權(quán)力介入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，為何產(chǎn)業(yè)鏈政策在學(xué)界并沒(méi)有像傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策那樣引起巨大分歧呢？

 

　　眾所周知，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策是為實(shí)現(xiàn)規(guī)范產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力等目標(biāo)，政府針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)提供的政策性支持或管制。學(xué)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的作用，一直以來(lái)存在較大爭(zhēng)議。支持者認(rèn)為政府能夠利用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)規(guī)律，可以培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。持不同意見(jiàn)的學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策是政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的干預(yù)，既不公平也缺乏效率，甚至有人認(rèn)為迄今為止產(chǎn)業(yè)政策鮮有成功范例。而政府推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)政策若要成功，還要滿足系列條件：一是政府要站得高，必須知道什么樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是好結(jié)構(gòu)、什么樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)有利于激發(fā)市場(chǎng)活力；二是政府要看得遠(yuǎn)，必須具有前瞻性，知道哪些產(chǎn)業(yè)能夠成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)或戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)；三是政府要走得穩(wěn)，必須能夠?qū)φ哌\(yùn)行自我糾偏。政府能否做到上述三點(diǎn)，爭(zhēng)論不休。因此，學(xué)界關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的分歧通常大于共識(shí)。

 

　　產(chǎn)業(yè)鏈政策，雖然從“形”上看起來(lái)像傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策那樣，有行政權(quán)力介入特定產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)運(yùn)行，但其“神”是運(yùn)用行政權(quán)力降低市場(chǎng)運(yùn)行的制度性成本。兩者在理論基礎(chǔ)、政策設(shè)計(jì)、目標(biāo)導(dǎo)向和實(shí)施路徑上均存在較大差異。第一，從理論基礎(chǔ)看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策多構(gòu)建在“市場(chǎng)失靈”理論基礎(chǔ)之上，而產(chǎn)業(yè)鏈政策的理論基礎(chǔ)是更好利用“市場(chǎng)分工”而非矯正“市場(chǎng)失靈”。第二，從政策設(shè)計(jì)看，一個(gè)產(chǎn)業(yè)是否需要“強(qiáng)鏈、補(bǔ)鏈、延鏈”等判斷，作為“鏈長(zhǎng)”的政府官員高度依賴“鏈主”企業(yè)及其配套企業(yè)提供的市場(chǎng)信息。而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行選擇性支持時(shí)，需要政府部門(mén)進(jìn)行非市場(chǎng)化預(yù)測(cè)和判斷。第三，從目標(biāo)導(dǎo)向看，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策突出規(guī)模導(dǎo)向，產(chǎn)業(yè)鏈政策更強(qiáng)調(diào)企業(yè)間協(xié)調(diào)合作能力。地方以產(chǎn)業(yè)鏈招商形成的產(chǎn)業(yè)鏈集群，有助于深化分工，降低企業(yè)間合作配套成本，為企業(yè)在特定環(huán)節(jié)“心無(wú)旁騖”從事自主創(chuàng)新提供條件。第四，從實(shí)施路徑看，產(chǎn)業(yè)鏈政策主要針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈“特定環(huán)節(jié)”給予政策性支持，而傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策則主要針對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)“特定企業(yè)”給予非對(duì)稱性支持。一言以蔽之，產(chǎn)業(yè)鏈政策更好地實(shí)現(xiàn)了有為政府和有效市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，這是產(chǎn)業(yè)鏈政策更容易凝聚共識(shí)的邏輯所在。（楊振）