關于國家產(chǎn)業(yè)政策的解讀

 

　　一、產(chǎn)業(yè)政策的概念

 

　　產(chǎn)業(yè)政策是國家制定的，引導國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、引導推動產(chǎn)業(yè)結構升級、協(xié)調國家產(chǎn)業(yè)結構、使國民經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展的政策。產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實現(xiàn)一定的經(jīng)濟和社會目標而對產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進行干預的各種政策的總和，主要為“規(guī)劃”、“目錄”、“綱要”、“決定”、“通知”、“復函”之類的文件。產(chǎn)業(yè)政策主要通過制定國民經(jīng)濟計劃（包括指令性計劃和指導性計劃）、產(chǎn)業(yè)結構調整計劃、產(chǎn)業(yè)扶持計劃、財政投融資、貨幣手段、項目審批來實現(xiàn)。產(chǎn)業(yè)政策內容是產(chǎn)業(yè)結構平衡與產(chǎn)業(yè)結構升級，核心目標是引導推動產(chǎn)業(yè)結構升級產(chǎn)生形成新的經(jīng)濟增長點，使經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和人民生活水平不斷提高，主要通過國有企業(yè)完成指令性與指導性計劃、國民產(chǎn)業(yè)結構調整計劃、產(chǎn)業(yè)扶持計劃、積極的財政政策、項目審批來實現(xiàn)，表現(xiàn)形式為常態(tài)化、前瞻性，性質是對稱型調控。政府通過產(chǎn)業(yè)政策自覺進行宏觀調控既不是干預市場經(jīng)濟，也不是計劃經(jīng)濟，而是市場經(jīng)濟正常運轉、產(chǎn)業(yè)結構升級、經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的必要環(huán)節(jié)。產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟的發(fā)展起著至關重要的作用，只有促進產(chǎn)業(yè)質量變革，才能真正推動經(jīng)濟高質量發(fā)展。

 

　　二、國家產(chǎn)業(yè)政策的調整

 

　　2005年，經(jīng)國務院批準，國家發(fā)改委發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄（2005年本）》。產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄由鼓勵類、限制類、淘汰類三個類別組成。鼓勵類主要是對經(jīng)濟社會發(fā)展有重要促進作用，有利于滿足人民美好生活需要和推動高質量發(fā)展的技術、裝備、產(chǎn)品、行業(yè)。限制類主要是工藝技術落后，不符合行業(yè)準入條件和有關規(guī)定，禁止新建擴建和需要督促改造的生產(chǎn)能力、工藝技術、裝備及產(chǎn)品。淘汰類主要是不符合有關法律法規(guī)規(guī)定，不具備安全生產(chǎn)條件，嚴重浪費資源、污染環(huán)境，需要淘汰的落后工藝、技術、裝備及產(chǎn)品。需要說明的是，對不屬于鼓勵類、限制類和淘汰類，且符合國家有關法律、法規(guī)和政策規(guī)定的，為允許類。允許類不列入目錄。2011年和2013年，分別對《目錄》進行了修訂和修正?！赌夸洝穼嵤訌姾透纳坪暧^調控，引導社會投資方向，促進產(chǎn)業(yè)結構調整和優(yōu)化升級發(fā)揮了重要作用。近年來，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革持續(xù)深化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的內外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，在此背景下，上一版《目錄》已經(jīng)無法適應新形勢、新任務、新要求，由此修訂了《目錄（2019年本）》。

 

　　三、產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄（2019年本）的特點

 

　　《目錄（2019年本）》共涉及行業(yè)48個，條目1477條，其中鼓勵類821條、限制類215條、淘汰類441條（與上一版相比，總條目增加69條，其中鼓勵類增加60條、限制類減少8條、淘汰類增加17條）在延續(xù)原有目錄框架基礎上，面向新時代的新要求，以深化供給側結構性改革為主線，以支撐經(jīng)濟高質量發(fā)展為方向，注入了反映時代特色的新理念、新元素。重點包括四個方面：一是立足我國經(jīng)濟結構戰(zhàn)略轉型的時代背景。市場經(jīng)濟條件下，只有產(chǎn)業(yè)結構與需求結構、要素結構協(xié)調適應，社會資本才能順利循環(huán)周轉，資源才能有效配置和利用，經(jīng)濟才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。先行工業(yè)化國家發(fā)展經(jīng)驗表明，適時實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構轉型升級是保障經(jīng)濟不斷邁向更高層級的重要支撐。而部分拉美國家多年發(fā)展教訓亦證實，在邁向高收入國家的進程中，如果不能成功實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構調整升級，可能導致經(jīng)濟長期徘徊不前，從而落入“中等收入陷阱”。當前，我國正處于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標承上啟下的歷史階段，進入從上中等收入國家向高收入國家邁進的關鍵時期，進入新階段，引導產(chǎn)業(yè)結構調整升級，是暢通國民經(jīng)濟循環(huán)、激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展動能、提升經(jīng)濟發(fā)展水平的內在要求。與此同時，作為后起追趕型發(fā)展中大國，我國工業(yè)化仍在路上，制造業(yè)在較長時期仍將是強國之基、立國之本，是驅動經(jīng)濟發(fā)展的主導力量，也是產(chǎn)業(yè)結構調整的重點領域。因此，《目錄（2019年本）》把制造業(yè)高質量發(fā)展放到更加突出的位置。《目錄（2019年本）》中制造業(yè)相關的條目共900多條，約占總條目數(shù)的60%以上。二是順應科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的新趨勢。當前，世界范圍新科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在孕育興起，多領域新技術互相交叉融合，不僅將不斷催生新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式，新興產(chǎn)業(yè)將不斷涌現(xiàn)，而且隨著新技術廣泛滲透，將深刻改變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)形態(tài)、分工和組織方式，產(chǎn)業(yè)和價值鏈競爭和分工格局面臨重塑。一方面，《目錄(2019年本)》鼓勵傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造提升，注重鼓勵運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息技術改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，推廣先進適用、綠色工藝技術，促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)安全、綠色、集聚、高效發(fā)展和數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化升級。另一方面，《目錄(2019年本)》注重培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，鼓勵發(fā)展新技術、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)。如在鼓勵類中新增人工智能行業(yè)門類及相關條目?？紤]到新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在未知和不確定性，《目錄(2019年本)》體現(xiàn)了包容開放的導向，對鼓勵類條目，結合實際區(qū)別對待，其中發(fā)展方向比較明確的領域，強化目標導向，盡可能明確指標參數(shù)，如對新能源汽車電池提出了能量密度、循環(huán)壽命等參數(shù)要求；而對于方向尚不明確的新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，則采取了“宜粗不宜細”的描述方式，僅作方向性描述，為創(chuàng)新發(fā)展留出足夠空間。三是體現(xiàn)加快綠色安全發(fā)展的迫切要求。長期以來，我國產(chǎn)業(yè)結構表現(xiàn)了較為粗放的特征，高能耗、高污染和低端產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能比重較大，導致資源環(huán)境代價偏高，安全生產(chǎn)事故多發(fā)，可持續(xù)發(fā)展受到嚴峻挑戰(zhàn)。近年來社會各界對生態(tài)環(huán)境、生產(chǎn)生活環(huán)境要求越來越高，“綠水青山就是金山銀山”理念深入人心，傳統(tǒng)發(fā)展路徑難以為繼，堅持走綠色安全發(fā)展之路、加快實現(xiàn)人與自然和諧是產(chǎn)業(yè)結構調整的必然選擇和迫切任務。為此，一方面，《目錄(2019年本)》堅持嚴格的安全、環(huán)保、能耗、質量等技術標準約束不動搖、不松勁、不開口子的政策導向，結合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，落實有關法律法規(guī)和黨中央、國務院部署，通過適度提高標準等方式，限制或淘汰不符合有關法律法規(guī)、準入條件和有關規(guī)定的工藝技術和產(chǎn)品，新增、修改限制類、淘汰類相關條目，并具體明確了指標、參數(shù)、工藝、品種，以便于貫徹實施和監(jiān)督執(zhí)法。同時，對現(xiàn)有條目不能完全覆蓋，且不符合安全、環(huán)保、質量、能耗等法律法規(guī)標準的工藝、技術、產(chǎn)品、裝備等，在限制類和淘汰類中分別設置了兜底條款。另一方面，《目錄(2019年本)》注重鼓勵發(fā)展綠色、安全生產(chǎn)技術、產(chǎn)品和工藝。在鼓勵類目錄中，新增涉及綠色發(fā)展的相關條目，涵蓋環(huán)境保護與資源節(jié)約綜合利用、水利、煤炭、電力、新能源、核能、鋼鐵、有色金屬、建材、建筑、城鎮(zhèn)基礎設施等領域;新增涉及安全發(fā)展的相關條目，涵蓋建筑、公路及道路運輸(含城市客運)、公共安全與應急產(chǎn)品等領域。四是呼應人民群眾追求美好生活的消費需求。近年來，隨著城鄉(xiāng)居民收入水平持續(xù)提高，消費需求潛力加快釋放，需求結構不斷升級，為產(chǎn)品和服務供給提出了更高要求，也提供了巨大市場。與此同時，隨著居民消費領域不斷拓寬，服務品種日益豐富，新業(yè)態(tài)、新模式競相涌現(xiàn)，極大地拓展了產(chǎn)業(yè)發(fā)展廣度和深度。面對人民群眾日益增長的消費需求，對比之下，我國高端、優(yōu)質、安全的產(chǎn)品和服務供給卻相對不足，尤其是現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展相對滯后，供需結構性矛盾日益顯現(xiàn)。鼓勵相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，關系人民福祉增進，也為經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)擴大和民生改善提供有力支撐。為此，《目錄(2019年本)》圍繞加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，提高服務效率和服務品質，構建服務產(chǎn)業(yè)新體系，重點推動新興服務業(yè)規(guī)?；⒁?guī)范化，助力公共服務領域補齊短板。在鼓勵類條目中，新增“人力資源與人力資本服務業(yè)”、“養(yǎng)老與托育服務”、“家政”等行業(yè)，將“教育、文化、衛(wèi)生、體育服務業(yè)”拆分獨立設置。圍繞推動物流等重點領域降成本，鼓勵加強綜合交通運輸、現(xiàn)代物流基礎設施建設，大力發(fā)展智慧物流，培育發(fā)展現(xiàn)代供應鏈。圍繞推進實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重點加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設、改善農(nóng)村人居環(huán)境、促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。在鼓勵類中，新增或修改相關條目。同時，著眼于積極培育消費新增長點，以汽車、家電、消費電子產(chǎn)品為重點，基于完善使用環(huán)境，暢通循環(huán)利用，促進更新消費，新增或修改完善了停車場和充電樁建設、垃圾分類設備設施、廢舊產(chǎn)品回收利用等方面的條目。

 

　　國際國內發(fā)展實踐表明，經(jīng)濟增長是長期動態(tài)的過程，也是產(chǎn)業(yè)結構不斷調整的過程。展望未來，中國經(jīng)濟發(fā)展?jié)撃芤廊痪薮螅谑袌龌?、法治化導向下，通過引導產(chǎn)業(yè)結構調整升級，將持續(xù)激發(fā)新動能、迸發(fā)新活力，從而推動經(jīng)濟發(fā)展質量不斷邁上更高水平。